Sprawozdanie

Prawa podstawowe od państwa narodowego do globalizacji

Konferencja w Uniwersytecie Europejskim Viadrina (Frankfurt nad Odrą) dnia 1 i 2 III 2012

 

Prof. dr Bartosz Makowicz (Katedra polskiego prawa publicznego) oraz prof. dr hab. Mirosław Wyrzykowski  (Katedra praw człowieka, Uniwersytet Warszawski) zaprosili na konferencję z udziałem znakomitych osobistości, na którą przybyli do Collegium Polonicum w Słubicach liczni goście (łącznie ponad 100). Po przywitaniu uczestników ze strony gospodarzy spotkania i uroczystym wprowadzeniu prof. Makowicz zaprezentował punkt wyjścia w dyskusji, jej cele oraz zakładany przebieg otwieranego międzynarodowego spotkania prawnoporównawczego. Tematem przewodnim następnych dwóch dni miało być z jednej strony pytanie, czy polska i niemiecka doktryna praw podstawowych opiera się wartościach wspólnych, być może wręcz uniwersalnych albo przynajmniej wynikających z ogólnoeuropejskich tradycji. Z drugiej strony temat obejmował kwestię podejścia trybunałów konstytucyjnych – polskiego i niemieckiego federalnego – do ochrony praw podstawowych oraz praw człowieka na różnych niwach i przy udziale różnych sądów (krajowe sądy konstytucyjne, ETS, ETPCz). W najbardziej ogólnym ujęciu chodziło zatem o pytania, czy podstawy polskich i niemieckich praw podstawowych oraz porządków konstytucyjnych składają się na wspólne korzenie oraz w jakim stopniu sądy konstytucyjne ponoszą odpowiedzialność za globalny rozwój w tej dziedzinie.

Pierwszy panel poświęcony był instytucjonalnej ochronie praw podstawowych. Moderację przejął prof. dr Christoph Degenhart (Katedra prawa publicznego i administracyjnego oraz prawa mediów, Uniwersytet w Lipsku) i przedstawił w ramach wstępu rozwój niemieckiego orzecznictwa w sferze praw podstawowych, przytaczając znaczący kazus Lüth. Założenie, iż prawa podstawowe stanowią obiektywny system wartości jest, według niego, równoznaczne z dostrzeżeniem ich wpływu na każdą dziedzinę prawną.

Prof. dr hab. Andrzej Rzepliński (Prezydent Trybunału Konstytucyjnego) skupił się w swojej wypowiedzi na zagadnieniu, na ile Trybunał może być samodzielnym strażnikiem konstytucji. Konstytucyjna odpowiedzialność spoczywa na każdym sędzim zawodowym – także, a właściwie przede wszystkim, na sędziach orzekających w pierwszej instancji. Nad wyegzekwowaniem rzeczonej odpowiedzialności czuwa m. in. Krajowa Rada Sądownictwa. Straż nad przestrzeganiem praw podstawowych pełnią według przepisów polskiej Konstytucji również Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Ponadto, obok Prezydenta, ważną rolę odgrywa w tym względzie także Trybunał Stanu. W końcu także naród, jako suweren, wpływa na przestrzeganie praw podstawowych poprzez udział w wyborach i referendach. Przypomniał również, że Trybunał Konstytucyjny wykonywał swoje zadanie już za czasów komunistycznych, w atmosferze wręcz toksycznej.

Prof. dr Herta Däubler-Gmelin (była minister sprawiedliwości w rządzie federalnym) przybliżyła spojrzenie polityka na Federalny Sąd Konstytucyjny (FSK). Podkreśliła, że podstępowanie nominacji sędziów z wymogiem uzyskania przez kandydaturę poparcia 2/3 deputowanych Bundesratu i Bundestagu zdaje egzamin i pozwoliło przyczynić się do zapewnienia i utrzymania wysokiej jakości jego orzecznictwa. Jako że władza polityków z egzekutywy i legislatywy wykazuje powtarzającą się tendencję do przekraczania wyznaczonej dla niej granicy, jurysdykcja konstytucyjna powinna ją – zdaniem Pani profesor – w takich sytuacjach odpowiednio uszczuplać. Jak dotąd FSK miało spełniać swoją rolę strażnika Ustawy Zasadniczej stale bardzo pewnie. Rzeczywiście polityka podporządkowywać się ma orzecznictwu, co nie stanowi oczywistej normy dla wszystkich państw.

Prof. dr hab. Pasquale Policastro (Katedra prawa konstytucyjnego, Uniwersytet Szczeciński) wskazał na różnice pomiędzy poszczególnymi europejskimi państwami. Na przykładzie dwóch orzeczeń z Niemiec i Włoch na temat odpowiedzialności państwa za szkody na zdrowiu spowodowane promieniowaniem radioaktywnym, wyróżnił szczególne znaczenie wpływu norm konstytucyjnych na postępowania sądowe. Wpływ ten dotyczyć ma przede wszystkim kwestii rozkładu ciężaru dowodu.

Prof. dr Franz C. Mayer, LL.M. (Yale) (Katedra prawa publicznego, Uniwersytet w Bielefeld) przybliżył popularne zjawisko społeczne utożsamiania praw podstawowych z całością konstytucji. FSK został wprawdzie w powodów historycznych wyznaczony na strażnika Ustawy Zasadniczej, jednak jego wkraczanie w obszar integracji europejskiej nie zawsze spotyka się z aprobatą. Wprawdzie sąd ten, po odrzuceniu ochrony w zakresie praw podstawowych w orzeczeniu „Solange I”, ostatecznie w rozstrzygnięciu „Solange II” nie tylko uznał kompetencję ETS do ochrony praw podstawowych, lecz wręcz do bycia sądem zagwarantowanym obywatelowi w Ustawie Zasadniczej – choć jedynie w określonym zakresie spraw – to jednak ocena orzecznictwa FSK dotyczącego integracji europejskiej skłania do krytyki, szczególnie ze względu na jego niespójność. Specjaliści od prawa europejskiego zgodnie uznali, że odrzucenie przez FSK kompetencji ETS do podejmowania orzeczeń w końcowej instancji jest sprzeczne z prawem unijnym.

Artystycznym dopełnieniem programu wieczoru były „Pianistyczne wędrówki graniczne“ znakomitego artysty Sörena Gundermanna. Po odczytaniu skierowanego do uczestników spotkania słowa Minister Stanu w niemieckim Ministerstwie Spraw Zagranicznych, Pani Cornelii Pieper (pełnomocniczki niemieckiego rządu ds. Polski) moderację dyskusji panelowej „O wartości wolności i konieczności jej ochrony” zaproponowano dr Gunterowi Pleugerowi (Prezydentowi Uniwersytetu Europejskiego Viadrina we Frankfurcie nad Odrą), sprawującemu w przeszłości funkcje kierownika niemieckiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych oraz niemieckiego ambasadora przy ONZ. Dr Marek Prawda (Ambasador Rzeczpospolitej Polski w Niemczech), Pan Rüdiger Freiherr von Fritsch (Ambasador Republiki Federalnej Niemiec) oraz Pan Wolfgang Templin (Fundacja im. Heinricha Bölla, Warszawa) debatowali na temat znaczenia ruchów wolnościowych w Polsce i NRD dla integracji europejskiej i realizacji idei praw człowieka w Europie środkowo-wschodniej. Na podstawie znaczenia Aktów Końcowych Konferencji w Helsinkach dla sukcesu polskiego oraz innych ruchów wolnościowych wyrażono nadzieję, że również w dzisiejszych czasach umowy międzynarodowe będą w stanie wesprzeć ludność z państw ucisku w ich drodze do wolności. Konflikt miedzy urzeczywistnieniem godności ludzkiej oraz roszczeniem jednostki o jej wolność po jednej stronie i koniecznością przestrzegania ustanowionego, lecz sprzecznego z tymi dążeniami prawa, prawdopodobnie nigdy nie będzie mógł zostać całkowicie rozwiązany w drodze ustanowienia powszechnie wiążących reguł.

Rozpoczęcie następnego dnia konferencji poświęcone było problemowi globalizacji praw podstawowych. Prof. dr hab. Andrzej Wróbel (Sędzia Trybunału Konstytucyjnego) pochylił się nad pytaniem, w jakim stopniu dialog sądów może stanowić remedium dla określonych kolizji systemowych pomiędzy krajowymi porządkami prawnymi a porządkiem europejskim. Globalizacja ma być przy tym – jego zdaniem – otwartym procesem, nie zaś stwierdzonym efektem działań. Wprawdzie mechanizmy wzajemnego oddziaływania wiążącego prawa europejskiego i międzynarodowego nie zostały jeszcze dostatecznie wyjaśnione, lecz faktycznie funkcjonuje ogólna zasada, że każdy organ działający władczo powinien stosować własne prawo. Prawdziwy dialog między ETS a krajowymi sądami konstytucyjnymi stałby się wobec tego co do zasady zbędny, gdyż potencjalne konflikty odnosiłyby się wyłącznie do kwestii właściwości sądu. Zademonstrowały to najnowsze konflikty pomiędzy węgierskim sądem konstytucyjnym a ETS. Polski Trybunał Konstytucyjny jak i niemiecki Federalny Sąd Konstytucyjny mają natomiast, zdaniem Profesora, ograniczać się raczej do wysyłania sygnałów dymnych i dokładnego rozgraniczania właściwości.

Henning Glaser (profesor DAAD, kierownik CPG, Bangkok, Tajlandia) przedstawił azjatyckie spojrzenie na globalizację praw człowieka: kanwą swoich rozważań uczynił pytanie, na ile prawa człowieka same w sobie posiadają cechę uniwersalności, czy jest to może jednak wyłącznie właściwość im nadawana. Skonstatował, że poza konsensusem, iż prawdopodobnie istnieje nietykalne minimum praw człowieka, można jedynie stwierdzić, że prawnie zinstytucjonalizowana ochrona praw człowieka według zachodnich wzorców nie jest praktykowana w krajach azjatyckich, w ich normatywnym rozumieniu praw człowieka i warunkach społeczno-politycznych. Największe z przytoczonych różnic bynajmniej nie wynikają z esencjonalnie różnego podejścia kulturowego, lecz raczej z innej niż zachodnia architektury normatywnego porządku oraz różnych postaci i funkcji krajowych systemów prawnych. Niezależnie od faktu zagwarantowania praw człowieka i obywatela w zakresie zbliżonym do tego zachodniego przez konstytucje niemal wszystkich azjatyckich państw, zapisane katalogi praw gwarantowanych stanowią raczej abstrakcyjny opis idealnego społeczeństwa, niż faktyczne subiektywne pozycje prawne obywateli. Ma im to nadawać charakter znacznie bardziej utopijnego ukształtowania społeczeństwa, niż znany nam, przyjęty wskutek zachodnich doświadczeń z historii. Według tej tendencji „zachodnie” systemy władzy są dużo bardziej zintegrowane przez konstytucje, mające charakter uniwersalnej normy prawnej, niż porządki państw azjatyckich. W tamtejszych warunkach poza zasięgiem obowiązywania prawa nie istnieje normatywna próżnia, lecz przestrzeń złożona  z (niekoniecznie prawnych) normatywnych porządków, konstytuujących w swojej całości strukturę władzy, w ramach której porządek prawny działa inaczej i spełnia inne zadania niż w świecie „zachodnim”. Wyrazy i konsekwencje tych dyspozycji dla ochrony praw człowieka zostały następnie szczegółowo przedstawione przy każdorazowym użyciu stosownych przykładów. Znaczącą zmienną w obrębie samych wspomnianych systemów prawnych stanowi instytucja „strażnika konstytucji”, przy czym ważną rolę odgrywa w każdym przypadku pozycja i logika działania sądów konstytucyjnych w poszczególnych azjatyckich krajach, na które natomiast wpływają objętość, polityczna siła przebicia oraz struktura odpowiednich porządków prawnych, włącznie z systemem współzależności między teorią i praktyką prawa.

Prof. dr hab. Bogusław Banaszak przedstawił historyczny rozwój i wzajemne relacje pomiędzy globalizacją a prawami człowieka. W jego przekonaniu, przekazanie przez organ kompetencji kontrolnej na wyższy szczebel może także posłużyć do zdjęcia własnego ciężaru odpowiedzialności za przestrzeganie praw człowieka. Nie zawsze jednak rozwiązanie różnych problemów następuje poprzez zastosowanie tej samej metody. Dobrym przykładem narodu, który w referendum konstytucyjnym zdecydował się na powrót do własnych tradycji i interesów są, zdaniem profesora, Islandczycy.

Prof. dr dr h.c. Siegfried Broß (sędzia FSK w st. sp.) jako Punt wyjścia w dyskusji o globalizacji praw człowieka postrzega obraz człowieka. Wzrost świadomości społecznej względem kwestii tych praw powinien być wspierany na całym świecie przez korzystne wpływanie na ramowe warunki rozwoju społeczności w postaci zwalczania ubóstwa, niedożywienia czy poprzez zagwarantowanie medycznej opieki. Z podobnego założenia miał wyjść Federalny Sąd Konstytucyjny, ustalając w pierwszej kolejności, np. w sprawach Lüth i Elfes, znaczenie praw podstawowych jako obiektywnego systemu wartości wspierającego rozwój ludzkiej osobowości i godności, a dopiero w dalszej kolejności uznając je za źródło wywodzących się z ludzkiej godności praw do świadczeń ze strony państwa oraz uczestnictwa w jego działaniach na rzecz obywateli. Według aktualnej doktryny na niemieckim państwie ciąży odpowiedzialność wpływania na możliwie równomierny podział obowiązków i dobrobytu pomiędzy obywatelami. Nieodzowna dla ochrony praw człowieka ma być dalsza ewolucja sadów konstytucyjnych w wielu państwach. Żadne z nich nie powinno unikać odpowiedzialności za ochronę praw podstawowych na własnym terytorium poprzez oddawanie spraw do wyższej (np. europejskiej) instancji.

W kolejnym panelu, prowadzonym przez prof. dra Helmuta Siekmanna (Katedra prawa finansowego, walutowego i dewizowego, Uniwersytet im. Johanna Wolfganga Goethego, Frankfurt nad Menem), rozmawiano o przeciwstawieniu pojęć wolności i bezpieczeństwa. Wojciech Hermeliński (sędzia Trybunału Konstytucyjnego) stwierdził, że polski Trybunał musiał w przeszłości niejednokrotnie pochylić się nad zagadnieniem ograniczania działania praw podstawowych ze względu na deklarowaną poprawę bezpieczeństwa. Dotyczyło to w głównej mierze materialnych praw podstawowych, choć w części również gwarancji procesowych. Szczególny problem przedstawiały częste ingerencje ustawodawcy w prawa osobowościowe w ramach procedury karnej, dokonane bez dokładnego wyliczenia przesłanek i procesualnego zabezpieczenia materialnych praw podstawowych. Ostatecznie w Polsce działa równolegle dziewięć różnych służb państwowych dbających o bezpieczeństwo, każda z własnym zakresem zadań.

Prof. dr dr h.c. mult. Winfried Hassemer (sędzia FSK w st. sp.) ustanowił tezę, że Niemcy ewoluowali w kierunku społeczeństwa opartego na wartości bezpieczeństwa, w którym prawo karne całkowicie odeszło od funkcji retrybucji, aby zasadniczo służyć wyłącznie prewencji. Przykładem na to jest stworzenie podstawy do ingerencji w prawa podstawowe poprzez docelowe gromadzenie danych, które mogą zostać użyte nawet bez zaistnienia jakichkolwiek podejrzeń popełnienia czynu zabronionego, wbrew każdej opinii reprezentowanej dotychczas w doktrynie. Zaznaczył on ponadto, że w Niemczech rozwinął się odrębny reżim prawa karnego dla szczególnych „wrogów” społeczeństwa, który wyjmuje spod „powszechnego” prawa karnego ściganie pewnych (terrorystycznych) podmiotów wyjątkowo mu „zagrażających”. Traktowanie tych osób inaczej niż „zwykłych” przestępców jest wysoce wątpliwe z perspektywy praw podstawowych. Ostatecznie Profesor zwrócił uwagę na fakt, że prawo ochrony danych osobowych stało się, w odejściu od teorii ochrony przed przetwarzaniem danych osobowych przez państwo, znaczącym problemem związanym z przedsiębiorstwami prywatnymi. Państwo wycofało się z tego zagadnienia w zakresie skłaniającym do krytyki, pozostawiając najwyraźniej dostateczną ochronę danych osobowych takim instytucjom jak Chaos-Computer-Club.

Prof. dr Heinrich-Amadeus Wolff przedstawił wolność i bezpieczeństwo jako środki ciężkości porządku państwa, które wprawdzie niekoniecznie muszą się wzajemnie wyłączać, lecz będą zawsze wymagały odpowiedniego wyważenia względem siebie. Miarodajny jest przy tym fakt, że – zgodnie z powszechną dogmatyką – prawa podstawowe miały być pomyślane jako prawa obywateli o charakterze obronnym względem państwa, co nie zwalnia jednak państwa od dodatkowego obowiązku zagwarantowania swoim obywatelom bezpieczeństwa. Inną drogę zdała się obrać EKPCz, która wymienia prawo do bezpieczeństwa jako jedno z praw człowieka. Polityczna dyskusja w tej kwestii jest, w opinii Profesora, zbytnio skupiona na podziale kompetencji. Oparta na zagadnieniach materialnych architektura bezpieczeństwa Niemiec traci w ten sposób ustaloną pierwotnie równowagę. Podczas gdy w przeszłości, pod względem podstaw prawnych do wkraczania państwa w sferę praw jednostki dla osiągnięcia bezpieczeństwa, istniał klarowny podział pomiędzy prewencyjnymi kompetencjami o charakterze policyjnym i wywiadowczym z jednej strony, a prawnokarnej represji z drugiej, obecnie granice pomiędzy tymi kategoriami uległy znacznym przesunięciom. Nie kryje się za tym jednak nowa koncepcja bezpieczeństwa, lecz zwykła prawna konfrontacja kompetencyjna organów odpowiedzialnych za to zadanie. Ponadto na rozwiązanie wciąż oczekuje szereg pytań o podziały kompetencyjne wynikające z federalistycznej struktury niemieckiego państwa.

W ostatnim panelu pod moderacją prof. dra hab. Miroslawa Wyrzykowskiego (Katedra praw człowieka, Uniwersytet Warszawski) troje byłych prezydentów sądów konstytucyjnych rozmawiało o znaczeniu polskiego i niemieckiego orzecznictwa konstytucyjnego w Unii Europejskiej. Prof. em. dr Dres. h.c. Hans-Jürgen Papier przedstawił europeizację niemieckiego sądownictwa konstytucyjnego. Rolę Federalnego Sądu Konstytucyjnego w indywidualizacji ochrony praw podstawowych ocenia jako sukces. Jego zdaniem, nie zapowiada się w najbliższym czasie na jego detronizację wskutek rozwoju integracji europejskiej. Z drugiej strony, jak podkreśla, należałoby nadal dążyć do skoordynowanej, skooperowanej i komplementarnej ochrony praw podstawowych na niwie europejskiej. Pozycja sądów względem ETPCz odległa jest od dostatecznej konkretyzacji, podczas gdy w stosunkach z ETS zdołano ustabilizować sprawny modus vivendi. W orzecznictwie ETS wyjaśniono, że ochrona niemieckich praw podstawowych może zostać sprawdzona jedynie dla wtórnych aktów prawa europejskiego, nie zaś dla aktów pierwotnych, choć i w tym względzie jedynie pod kątem naruszenia przez Unię granic jej kompetencji w unijnych aktach prawnych. Po wydaniu wyroków „Solange I” i „Solange II” powstrzymywano się ze stwierdzeniem, że skargi konstytucyjne przeciwko aktom prawa unijnego mają być wręcz niedozwolone, dopóki skarżący dostatecznie nie udowodnił faktu nie dosięgania poziomu europejskiej ochrony danego prawa podstawowego do standardów niemieckich. Kontrola FSK w tym obszarze mogłaby nastąpić wyłącznie w zakresie, w jakim ustawodawca unijny pozostawił niemieckiemu pewien luz decyzyjny. Ostatecznie pozostaje wciąż podkreślać konieczność dopracowania szczegółów wzajemnych relacji między trybunałami w Strasburgu, Luksemburgu i Karlsruhe (siedzibą FSK).

Pani prof. dr Jutta Limbach (Prezydent FSK w st. sp.) podkreśliła duże znaczenie projektów takich, jak ta konferencja. Ochrona praw podstawowych w systemach wielopoziomowych nie jest wprawdzie nigdy wszędzie identyczna, lecz bynajmniej równoważna. Konkurencja natomiast ma potencjał do ożywiania działalność sadów, przy czym trudno nie dostrzec, że od czasów orzeczenia FSK „Solange I” ETS znacząco poprawił poziom ochrony praw podstawowych. Kwintesencją orzeczenia „Maastricht” jest natomiast konieczność utrzymania i wzmocnienia myśli demokratycznej. Pani Profesor podkreśliła też sprawny stosunek kooperacji pomiędzy polskim Trybunałem Konstytucyjnym a niemieckim Federalnym Sądem Konstytucyjnym jak i przejęcie przez oba państwa rosnącej odpowiedzialności za europejską integrację.

Prof. dr hab. Andrzej Zoll przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny powstał już w roku 1987, kiedy w Polsce nie do pomyślenia była jakakolwiek forma integracji europejskiej. Doszło do tego wydarzenia wprawdzie ze względu na osłabienie systemu komunistycznego wskutek działania Solidarności, jednak rozstrzygnięcia trybunału były w tym czasie często wetowane sejmową większością 2/3 głosów. TK w swoim orzecznictwie podstawą rozwoju zasady demokratycznego państwa prawa w tamtejszych realiach normatywnych uczynił zasadę działania na podstawie i w granicach prawa, która to zasada jednak, według Konstytucji z 1952 roku, nie obowiązywała. Profesor przytoczył także dalsze ważne cezury, wspominając, że przystąpienie Polski do Unii Europejskiej zostało ustalone w referendum, natomiast jego prawna dopuszczalność została sprawdzona przez Trybunał na wniosek już po fakcie. Zgodnie z polską ustawą zasadniczą, sama Konstytucja stanowi najwyższe źródło prawa, podczas gdy prawo europejskie z zasady nie cieszy się prymatem. Kontroli konstytucyjności doczekały się także traktaty lizbońskie. Krytykowano przy tym fakt, że za pomocą systemów większości w Radzie Unii mogły powstawać wiążące dla Polski przepisy prawne nawet wbrew jej głosowi. Trybunał określił ten przypadek jednak jako hipotetyczny i zaznaczył, że nic takiego nie miało jeszcze miejsca oraz potwierdził zgodność z polską Konstytucją ustawy o ratyfikowaniu traktatów lizbońskich. Ponadto Trybunał uznał wprawdzie swoją kompetencję do sprawdzania aktów unijnego prawa wtórnego na zgodność z polską konstytucją. Zaznaczył jednak również, że dopóki skarżący nie wykaże, że europejski poziom ochrony jego praw podstawowych pozostaje poniżej poziomu polskiego, skarga taka pozostaje niedopuszczalna (wyrok z 16.11.2011, Gz. SK 45/09). Konsekwencje takiej niezgodności unijnych aktów prawnych z polską Konstytucją pozostawałyby jednak do rozstrzygnięcia w każdym poszczególnym przypadku. Można by takiemu aktowi prawnemu, jak zaznaczył hipotetycznie Profesor, odmówić zastosowania w Polsce, co prawdopodobnie nie byłoby zgodne z orzecznictwem ETS; być może Polsce pozostałoby w ostateczności wystąpienie z UE.

Podsumowując, już sama znakomitość referentów i uczestników konferencji jak i duża liczba gości pozwalają zakwalifikować to spotkanie do grupy szczególnie znaczących. Pod wpływem pracy prof. dra Bartosza Makowicza Collegium Polonicum przemieszcza się coraz bardziej w kierunku centrum zainteresowania największych fachowców w przytoczonej dziedzinie. Wszyscy referenci podkreślali duże znaczenie dialogu pomiędzy polskimi i niemieckimi konstytucjonalistami dla dalszego postępowania integracji europejskiej.

 

Forschungsprojekt / projekt badawczy